Was sind Allgemeinverfügungen?

Selten seit der Julikrise von 1914, als die „Note“ in aller Munde war, dürfte ein Fachbegriff für eine bestimmte Sorte von Aktenstücken so präsent gewesen sein wie jetzt in der Corona-Krise die „Allgemeinverfügung“. Was also ist, aktenkundlich gesehen, eine solche Verfügung?

Gute Krisenkommunikation ist für das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in ihren Staat zentral. Dazu gehört es, bürokratische Begriffe wie „Allgemeinverfügung“ zu erläutern. Es handelt sich um einen Rechtsbegriff, der auch Gegenstand legitimer juristischer Debatten sein kann. Das Land Niedersachsen macht es schon ganz gut (Hervorhebungen von mir):

„Verordnungen oder Allgemeinverfügungen richten sich direkt an die Bürgerinnen und Bürger. Die Vorschriften sind von den Bürgerinnen und Bürgern einzuhalten. Beispiel: ‚In der Öffentlichkeit (einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs [im Folgenden: ÖPNV] ist – wo immer möglich – ein Mindestabstand von 1,5 Metern zu anderen Personen einzuhalten.’“

„Ein Erlass oder eine Rundverfügung eines Ministeriums richtet sich nicht direkt an die Bürgerinnen und Bürger, sondern an die nachgeordneten Behörden. Beispiel: ‚Restaurants, Speisegaststätten, Systemgastronomie, Imbisse und Mensen und dergleichen sind für den Publikumsverkehr zu schließen.‘ Diese Maßgabe ist umzusetzen durch die niedersächsischen Landkreise, kreisfreien Städte und die Region Hannover.“

Allerdings stehen hier einige unklare Synonyme beisammen. Aktenkundlich verstehen wir eine Verfügung als ein Schreiben einer vorgesetzten an eine nachgeordnete Behörde, dessen Inhalt eine Weisung ist. Ein Erlass ist nichts anderes; nur aus Tradition wird dieser besondere Begriff benutzt, um Verfügungen der Ministerien und anderer oberster Behörden herauszuheben. Runderlasse oder Rundverfügungen sind dieselbe Weisung in vielfacher Ausfertigung an eine Reihe von Empfängern, vorzugsweise derselben Verwaltungsebene, wie hier die kommunalen Gebietskörperschaften des Landes Niedersachsen (vgl. Berwinkel/Meiburg 2016: 90–92).

Also erteilt das zuständige Landesministerium seine Weisungen zur Bekämpfung der Corona-Epidemie mit Runderlassen. Aber egal ob, die Verfügung nun als Erlass bezeichnet ist oder nicht: Definitionsgemäß sind Verfügungen immer verwaltungsinterne Schriftstücke. Einzelnen Bürgerinnen und Bürgern werden die sie betreffenden Entscheidungen der Verwaltung in Form von Bescheiden mitgeteilt. Die Allgemeinverfügung wendet sich aber an – alle. Und Allgemeinverfügungen werden auf verschiedenen Ebenen der Verwaltung erlassen, von einem Land wie Niedersachsen ebenso wie von den Kommunen wie z. B. der Stadt Göttingen, die das sperrige Wort nicht korrekt (die Stadt ist kein Ministerium), aber verständlicher durch „Notfall-Erlasse“ ersetzt.

Offenbar haben wir es mit einer eigenen Kategorie zu tun. Wir können sie zunächst im Verwaltungsrecht suchen und finden sie in § 35 Verwaltungsverfahrensgesetz zwischen dem Verwaltungsakt als Einzelfallentscheidung und der abstrakten und generellen Regelung eines Sachverhalts durch eine Rechtsnorm. Während sich der Verwaltungsakt immer auf eine konkrete Situation bezieht und an einen konkreten Adressaten richtet, kann die Allgemeinverfügung eine große Menschengruppe betreffen oder sogar die Allgemeinheit, wenn sie nur konkrete Aspekte eines Sachverhalts regelt.

Die personenbezogene Variante kann sich an eine durch gemeinsame Merkmale grob bestimmte Gruppe richten, z. B. an alle Hundebesitzenden, während mit der sachbezogenen Variante z. B. allgemeingültig eine Straße umbenannt wird. Eine besondere Form von großer Aktualität ist die Benutzungsregelung für öffentliche Einrichtungen. Grundsätzlich darf jede Behörde in ihrem Zuständigkeitsbereich eine Allgemeinverfügung erlassen, soweit es sich inhaltlich noch um eine „konkret-generelle Regelung“ handelt, also keine abstrakte Regelung beabsichtigt wird, die als Rechtnorm erlassen werden müsste, und wenn sie durch Gesetz dazu befugt ist (Schoch 2012: 28–30).

Das ist für Nicht-Juristen nicht sehr anschaulich. Schoch (2012: 27) bringt nach BVerwGE 12, 87 ein Beispiel, dass mit der aktuellen Lage in der Corona-Epidemie gut zu vergleichen ist: „Die Anordnung seuchenpolizeilicher Maßnahmen durch eine oberste Landesbehörde als Allgemeinverfügung“ in Form eines allgemeinen Verkaufsverbots für – aufgepasst! – Endiviensalat, der als Auslöser einer Typhusepidemie identifiziert worden war, durch das baden-württembergischen Innenministerium im Jahre 1952.

Die vorhandenen aktenkundlichen Definitionen korrespondieren mit dieser juristischen. Heinrich Otto Meisner, der in seiner bemerkenswerten Archivarslaufbahn auch einmal Justitiar des brandenburgischen Landtags gewesen war, lehnt sich in seiner Betrachtung der Allgemeinverfügung (1969: 174) eng daran an: Sie teile mit der Verfügung „das Merkmal des Konkret-Tatsächlichen“, mit der Verordnung (d. h. der Rechtsnorm) „das des allgemein Verbindlichen“. Meisner erkennt, wie schwierig die Abgrenzung ist, und bringt mit „Bekanntmachung“ ein Synonym ins Spiel. Auch er gibt als Beispiel übrigens die „Anordnung einer Quarantäne“.

Wenn wir die Allgemeinverfügungen aktenkundlich als Schriftstücke statt als juristische Gedankenerklärungen betrachten möchten, hilft Meisners Schüler Schmid (1959: 297) weiter, den ich – da Graue Literatur – ausführlicher zitiere:

„Konkrete Befehle in Einzelfällen werden im Gegensatz zu den meisten anderen Arten der Verfügungen nicht nur an Einzelempfänger gerichtet, sondern können auch einen größeren, allgemein bestimmten Empfängerkreis betreffen. Dies ist z. B. der Fall, wenn alle Hausbesitzer und -verwalter einer Stadt aufgefordert werden, den Schnee von den Gehsteigen zu entfernen. Weisungen dieser Art werden als Allgemeinverfügungen bezeichnet; sie sind trotz des unbestimmten Empfängerkreises nicht als Rechtsnormen zu betrachten, müssen allerdings, da eine persönliche Zustellung an alle infrage kommenden Empfänger nicht möglich ist, wie diese in öffentlichen Verkündungsorganen zur allgemeinen Kenntnis gebracht werden …“

Wenn also die Polizeiverwaltung in Neuruppin am 17. März 1878 grundsätzlich verbot, an sämtlichen Öfen in Wohn- und Schlafzimmern irgendwelche Schornsteinverschlüsse anzubringen, dann war dies eine abstrakt generelle Regelung, mithin eine Verordnung. Wenn sie am 25. März 1878 Durchführungsbestimmungen für Wohnungswechsel am 1. und 2. April erließ, richtete sie sich konkret an die offene Gruppe der an diesen Tagen ihre Wohnung wechselnden Bürger; also war dies eine Allgemeinverfügung (beide Beispiele nach Schmid 1959: Abb. 56 I und II).

Umgangssprachlich lässt sich die Allgemeinvereinbarung tatsächlich am Besten als Amtliche Bekanntmachung fassen, die im Mitteilungsblatt veröffentlicht wird und auch auf der Website oder im Schaukasten vor dem Rathaus – siehe das Titelbild oder folgende „Öffentliche Bekanntmachung“ der Stadt Jena, die eine Sammlung von Allgemeinverfügungen ist:

Öffentliche Bekanntmachung der Stadt Jena vom 31. März 2020: Kopf

Darin ist sie vergleichbar mit den Generalreskripten des aktenkundlichen „Alten Stils“ (Meisner 1969: 143). Man kann einfach nicht alle Mitglieder des unbestimmten Adressatenkreises einzeln anschreiben. Im Sinne der Systematischen Aktenkunde handelt es sich also um einen gleichlautenden Bescheid an x Bürgerinnen und Bürger. Eine analoge Begriffsbildung zur Verfügung könnte „Rundbescheid“ lauten, wenn dies nicht bereits einen abschließenden Empfängerkreis voraussetzt. Vielleicht sparen wir uns diese Frage aber für bessere Zeiten auf.

Hat das alles überhaupt quellenkritische Konsequenzen für die Analyse von Behördenakten zur Corona-Krise, die durch IFG-Anfragen bald in die Öffentlichkeit kommen werden? Möglicherweise. Bei der Anwendung der genetischen Methode der Aktenkunde, also der Untersuchung der Entstehungsstufen und Überlieferungsformen der Schriftstücke, wird man nicht das Paradigma von Entwurf und Ausfertigung eines Verkehrsschriftstücks anlegen, sondern die Allgemeinverfügung (aktenkundlich!) doch eher als eine bekanntzumachende Verordnung ansehen. Ihre Entstehungsstufen dürften denen eines Gesetzes ähneln und in einer Reinschrift gipfeln, die mit einem Bekanntmachungsbefehl versehen zur Grundlage der gedruckten oder elektronischen Veröffentlichung (vgl. Meisner 1969: 279 f.) wird – sofern eine solche überhaupt noch hergestellt wird, anstatt gleich einen Scan der beglaubigten Reinschrift als letzter aktenmäßiger Entstehungsstufe zu publizieren, wie es z. B. die Stadt Jena gemacht hat:

Öffentliche Bekanntmachung der Stadt Jena vom 31. März 2020: Beglaubigung durch den Oberbürgermeister

 

Zitierempfehlung: Holger Berwinkel, Was sind Allgemeinverfügungen?, in: Aktenkunde, 9. April 2020, https://aktenkunde.hypotheses.org/1779.

Titelbild: Amtsblatt für die Stadt Göttingen Nr. 20 vom 20. März 2020 (amtliches Werk)

Literatur

Berwinkel, Holger/Meiburg, Anette (2016): „Die moderne Bundesverwaltung als Referenzmodell der Systematischen Aktenkunde – Erfahrungen aus der Praxis“. In: Berwinkel, Holger u. a. (Hrsg.) Moderne Aktenkunde. Marburg: Archivschule (Veröffentlichungen der Archivschule Marburg 64), S. 81–92 (online).

Meisner, Heinrich Otto (1969): Archivalienkunde vom 16. Jahrhundert bis 1918. Leipzig: Koehler & Amelang.

Schmid, Gerhard (1959): Aktenkunde des Staates. Ms. Potsdam: Fachschule für Archivwesen.

Schoch, Friedrich (2012): Die Allgemeinverfügung (§ 35 Satz 2 VwVfg). In: JURA – Juristische Ausbildung 34 (1), S. 26–32, DOI: 10.1515/JURA.2012.004.


7 Gedanken zu „Was sind Allgemeinverfügungen?

  1. Ja, diese Zeit spült ungewöhnliche Formen ans Licht der Öffentlichkeit.
    Ein schönes Beispiel dafür ist auch der „Beschluss“ der Telefonschaltkonferenz der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 15.April 2020, den die Bundesregierung online veröffentlicht hat: https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/bund-laender-beschluss-1744224

    Aktenkundlich ist das zunächst einmal ein veröffentlichter Protokollauszug.
    Aber weiter wird es schwer. Der Beschluss wird als „einen Rahmen setzende“, normative Weisung aufgefasst, er hat aber keine Gesetzeskraft. Es ist auch fraglich ob man hier überhaupt von Weisung sprechen kann, weil das Gremium an sich nur eine koordinierende Funktion hat.

    Wie ein Land mit dem Beschluss umgeht, kann man schön in Thüringen sehen:

    „Schlussfolgerungen der Thüringer Landesregierung aus den Ergebnissen der Videoschaltkonferenz der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder mit der Bundeskanzlerin am 15. April 2020

    I. Beschluss

    Das Kabinett nimmt den Beschluss über „Beschränkungen des öffentlichen Lebens zur Eindämmung der COVID19-Epidemie“ der Telefonschaltkonferenz Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder mit der Bundeskanzlerin am 15. April 2020 zur Kenntnis.
    Das Kabinett trifft – basierend auf dem Beschluss über „Beschränkungen des öffentlichen Lebens zur Eindämmung der COVID19-Epidemie“ der Telefonschaltkonferenz der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder mit der Bundeskanzlerin am 15. April 2020 – entsprechende Schlussfolgerungen für das Thüringer Pandemiemanagement (II.).
    Das Kabinett bittet die Ministerin für Arbeit, Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie die Thüringer SARS-CoV-2-Eindämmungsmaßnahmenverordnung anzupassen und das Kabinett über die Anpassungen zur Telefonschaltkonferenz am Freitag, dem 17. April 2020 zu informieren.
    Das Kabinett bittet die Ministerin für Arbeit, Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie die Thüringer SARS-CoV-2-Eindämmungsmaßnahmenverordung sowie die Thüringer Verordnung zu Quarantänemaßnahmen für Ein- und Rückreisende zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2 zunächst bis zum 04. Mai 2020 zu verlängern.
    Das Kabinett bittet den Chef der Staatskanzlei und die Ministerinnen und Minister der Ressorts das Kabinett über die in ihrer Ressortzuständigkeit zu treffenden Maßnahmen in der Telefonschaltkonferenz am Freitag, dem 17. April 2020 zu informieren.“
    (https://www.staatskanzlei-thueringen.de/medienservice/medieninformationen/detailseite/33-2020/)

    1. Ein Kommuniqué in der Form eines Protokollauszugs? Bemerkenswert die Anlehnung an den Sprachgebrauch internationaler Konferenzen: „Schlussfolgerungen“ zieht z. B. der Europäische Rat. In dieser Verwaschenheit kommt die Grauzone der weisungsmäßigen Verbindlichkeit des Inhalts gut zum Ausdruck.

  2. „Oder sogar an die Allgemeinheit“ ist falsch, es braucht immer einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder zumindest bestimmbaren Personenkreis als Adressat, oder es muss um die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit gehen.

    Grämen Sie sich nicht, das hat auch der Freistaat Bayern in seiner Corona-Allgemeinverordnung falsch gemacht, die Allgemeinverfügung ist deswegen gegenüber den Antragstellern aufgehoben worden: http://www.vgh.bayern.de/media/muenchen/presse/pm_2020-03-24_b1.pdf (Rz. 21 ff.)

  3. Ein aufschlussreiches Beispiel, wie die Begrifflichkeiten verschiedener wissenschaftlicher Disziplinen, hier Aktenkunde und Rechtswissenschaft, differieren können. Und wie man bei sorgfältiger Argumentation jeweils klarmachen kann, mit welcher Begriffflichkeit man als Autor gerade operiert.

    1. Man merkt auch, dass der Ursprung der aktenkundlichen Begriffe oft genug im juristischen Feld liegt; von dort aus haben sie eine Eigengesetzlichkeit ausgebildet.

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