Trump, das Selenskyj-Protokoll und die Geheimhaltung

Seit Wochen möchte ich hier wieder etwas zum 18. Jahrhundert schreiben, aber dauernd kommen heutige Staatsmänner dazwischen, die auf aktenkundlich relevante Weise Politik machen. Nach Boris Johnson nun also schon wieder Donald Trump. Das Protokoll seines Telefonats mit dem ukrainischen Präsidenten Selenskyj ist ein Computerausdruck, dessen Inhalt wenige Ansatzpunkte für die aktenkundliche Analyse bietet – umso mehr jedoch die darauf angebrachten Vermerke über Geheimhaltung und deren Löschung. Denn diese „Einstufung“ ist der Stein des Anstoßes für das jetzt begonnene Amtsenthebungsverfahren.

Worum geht es?

Es haben wohl alle die Berichterstattung verfolgt, und die Ereignisse überschlagen sich, sodass ich gar nicht versuche, einen Überblick zu geben. Stattdessen kommt es auf einige Details an, für die ich einen Artikel von Peter Baker in der New York Times vom 26. September 2019 empfehle (der Lesemodus von Firefox ignoriert die Bezahlschranke). Auch die Frankfurter Allgemeine (Frauke Steffens, 27. September), die sich in Fragen des Geheimschutzes sehr gut auskennt, berichtet analog.

Also: In seinem Telefonat mit Selenskyj am 25. Juli stellte Trump offenbar ein Junktim zwischen lebenswichtiger militärischer Unterstützung und der Forderung her, gegen den Sohn des ehemaligen Vizepräsidenten Biden Ermittlungen anzustellen. Das Gespräch wurde durch eine Stimmerkennungssoftware mitgeschnitten. Aus dem Transkript wurde durch Vergleich mit den Aufzeichnungen der mithörenden Beamten ein bereits redigiertes Protokoll erstellt und als elektronisches Dokument in einem Dokumentenmanagement-System des Weißen Hauses hinterlegt, aus dem Verteiler u. a. für das Kabinett gespeist werden.

Den Beamten wurde aber sehr rasch klar, welche Sprengkraft dieses Protokoll haben könnte. Die Datei wanderte aus dem vorgesehenen in ein besonderes System, in dem normalerweise nur nachrichtendienstliche Berichte hoher Geheimhaltungsstufen gespeichert werden – so der Whistle-Blower in seinem Bericht (S. 3, am besten benutzbar in der annotierten interaktiven Aufbereitung der New York Times).

Hier geht es nicht um das technische System – dieser oder jener Computer –, sondern um die Höherstufung als Verschlusssache, die als Indiz gegen die Beschwichtigungen des Präsidenten gewertet werden kann: Wenn alles seine Richtigkeit hat, warum der Versuch, den Kreis der Mitwisser zu minimieren?

Denn genau darum geht es bei der Geheimhaltung als bürokratischer Arbeitstechnik.

Geheimhaltung als Gegenstand der Aktenkunde

Wenn Kaiser Wilhelm II. wieder eine seiner dümmeren Randbemerkungen an eine diplomatische Depesche gekritzelt hatte, wurde das Papier im Auswärtigen Amt aus dem Geschäftsgang gezogen und in besonderen „Tresor-Akten“ weggeschlossen, die heute zu den Sammlungsbeständen des Politischen Archivs des Auswärtigen Amts gehören (PA AA, S 1). Trumps Stab soll nicht zum ersten Mal das nachrichtendienstliche Computersystem benutzt haben, um die Spuren seines Chefs in einen elektronischen Tresor zu verschieben.

Geheimhaltung ist ein zentraler Faktor in der Aktenführung von Behörden mit essentiellen Aufgaben. Obwohl auf der Hand liegt, dass Geheimakten bzw. die Geheimhaltung von Akten deshalb auch für die Archivierung und für die historische Forschung eine Herausforderung sind, ist die deutsche Literatur dazu schmal (Hering/Kretzschmar 2010. Niederhut/Zuber 2013). Nur wenige Archivarinnen und Archivare sind mit Archivgut belastet, das noch gültig eingestuft ist.

Noch weniger hat die Aktenkunde zu bieten, die sich auf diplomatische Depeschen des 18./19. Jhs. konzentriert und die eigentliche Geheimhaltung mit der Chiffrierung von Nachrichten und der geschäftstechnischen Regelung von Verteilern vermengt (Meisner 1969: 275 f. Hochedlinger 2009: 73).

Geheimhaltung fußt auf dem universellen Grundsatz: „Kenntnis nur wenn nötig“, englisch „need to know“. Geheimhaltungsbedürftige Schriftstücke (Verschlusssachen) werden in Klassen eingeteilt, die aufeinander aufbauen. Nur Personen, die eine entsprechende Freigabe haben, dürfen Schriftstücke einer Klasse einsehen, aber eben auch nur dann, wenn es nötig ist. Etwas ganz anderes ist

  • die Einschränkung von Verteilern (z. B. nur zu Händen des Behördenleiters oder des Geheimschutzbeauftragten), die auch für nicht geheime Unterlagen verfügt werden kann,
  • die Chiffrierung des Nachrichtentexts zum Schutz gegen unbefugte Einsicht, die ebenfalls nicht nur auf Geheimes angewandt werden kann.

Bei der eigentlichen Geheimhaltung ist also zu unterscheiden zwischen der Festlegung der Geheimhaltungsgrade, der Definition der Personenkreise, die Zugang haben sollen, und dem Umgang dieser Personen mit Verschlusssachen. Die ersten beiden Elemente werden in Deutschland durch das Sicherheitsüberprüfungsgesetz und das dritte durch die Verschlusssachenanweisung geregelt. Wer sich in deutschen Archiven mit offengelegten Verschlusssachen beschäftigt, tut gut daran, sich mit den Materialien des Bundesministerium des Innern im Netz auseinanderzusetzen.

Das Gesprächsprotokoll

Dieses Dokument ist eindeutig der Scan eines Papierausdrucks, auf dem von Hand die Geheimhaltungsgrade gelöscht wurden. Das entstandene PDF ist nicht besonders hochwertig – die Glasplatte des Scanners war schmutzig. Solche erstaunlichen Details ergeben sich aus einer technischen Analyse der PDF-Association (Hinweis von @SnarkivistWien), die schon den Mueller-Report auseinandergenommen hat. Diesmal ergeht sich die Analyse aber in etwas gönnerhaftem Mitleid für eine Verwaltung, die offenbar nichts von PDFs versteht – dabei gibt es Gründe für das Verfahren: Geheimsachen in Papierform zu bearbeiten, verschafft Kontrolle, und darum geht es ja. Vor allem sorgt der Medienbruch dafür, dass PDF-Nerds im Inneren der Datei keine Datenartefakte finden, die Aufschluss über die Redaktion geben können, z. B. welcher Text sich hinter einer optischen Schwärzung verbirgt. Wer hätte das gedacht…

Einstufung und Offenlegung (engl.: classification und declassification) folgen überall sehr differenzierten Regelwerken, die für die USA oft online einsehbar sind. Das hat mit dem amerikanischen Informationsfreiheitsgesetz, dem Freedom of Information Act, zu tun. Anhand der (nicht immer freiwillig) veröffentlichten Dienstanweisungen können Antragsteller besser nachvollziehen, warum der Geheimschutz aufgehoben wurde oder nicht. Mit solchen Ressourcen kann man komplette Aktenkunden für einzelne Verwaltungsbereiche aufstellen (mustergültig: Barrera 2011; vgl. Berwinkel 2019: 59 f.).

So steht zum Beispiel das Handbuch des ODNI online, des Office of the Director of National Intelligence, also des Geheimdienstkoordinators, in dessen Geschäftsbereich die Anzeige des Whistle-Blowers fällt. Entschlüsseln wir damit die Vermerke auf der ersten Seite (in Klammern die Referenzen des Handbuchs):

Protokoll des Telefonats Trump/Selenskyj vom 25. Juli, S. 1

An Kopf und Fuß der Seite bildet das classification banner das Hauptmerkmal für den vorgeschriebenen Umgang mit dem Dokument (S. 11): Die Einstufung war Secret, d. h. das Bekanntwerden „could be expected to cause serious damage to the national security“ (S. 10).

Nuancierter begründet wird dies durch ORCON, d. h. „Originator Controlled“ (S. 57). Dahinter verbirgt sich der nachrichtendienstliche Quellenschutz, der aber in diesem Zusammenhang – nach meiner vagen Einschätzung – eher der Sicherheit von verdeckten Quellen (vulgo: Spionen) dienen sollte. Damit korrespondiert die zusätzliche Einhegung des Verteilers mit NOFORN, „Not Releasable To Foreign Nationals“ (S. 57). Dieses Dokument dürfte also Verbündeten der USA nicht weitergeleitet werden, selbst wenn die Empfänger routinemäßig mit Verschlusssachen dieser Einstufung umgehen. Es gibt genaue Konkordanzen, dass ein US-Top Secret z. B. deutschem Streng Geheim, dänischem Yderst Hemmeligt und georgischem gansakuTrebul mniSvnelobis entspricht.

Die darunter stehenden Hinweise Eyes only und Do not copy sind keine Bestandteile der Einstufung. Sie haben keine besonderen Konsequenzen für den geschäftstechnischen Umgang mit dem Stück, sondern bilden ein zusätzliches Warnsignal: Einstufung beachten!

Am Fuß der Seite steht der dreizeilige classification block (S. 11). Er weist anhand einer Kennzahl die Stelle aus, die eingestuft hat, die zuständige Stelle, nach deren Richtlinien die Einstufung erfolgt ist (hier der Nationale Sicherheitsrat) und das Datum, an dem das Dokument regulär offengelegt werden würde (in umgekehrter Schreibweise der 31.12.2044, also in 25 Jahren).

Das ist jedoch alles nicht mehr relevant, weil das Stück am 24. September auf Befehl des Präsidenten offengelegt wurde (oben rechts). Deshalb sind die Einstufungsmerkmal manuell durchgestrichen und wurde „Unclassified“ als Banner aufgestempelt.

Man beachte: Die Offenlegung wird für jeden Abschnitt wiederholt! Dies erleichtert die Differenzierung der Schutzbedürftigkeit einzelner Informationen, wenn das Schriftstück nach dem Freedom of Information Act angefordert wird. Hier waren alle Absätze Secret und nicht für ausländische Stellen gedacht, der Betreff Telephone conversation with President Zelenskyy of Ukraine aber nur Classified (Deutschland: „nur für den Dienstgebrauch“ oder „Vertraulich“).

Der Untersuchungsbericht des Generalinspekteurs

Vergleichen wir damit die erste Seite des Berichts des Generalinspekteurs der Nachrichtendienste an den Koordinator, den die Trump-Administration zunächst unter Verschluss halten wollte (online auf Scribd, eingestellt ausgerechnet von Fox News).

Bericht des Generalinspekteurs an den Koordinator der Nachrichtendienste vom 26. August, S. 1

Natürlich war auch dieses Stück eingestuft, mit Top Secret sogar höher als das corpus delicti. Hier wurde formloser nur durch Durchstreichen offen gelegt, dafür wurden Teile der Einstufungsinformation und der classification block geschwärzt. Was hat es damit auf sich? Ein Schutz der Entscheidungsprozesse? Was könnten diese Informationen zum Sachverhalt beitragen?

Hier ist große Vorsicht angebracht. Zu leicht werden an solche Formalien Verschwörungstheorien geknüpft. Einstufungs- und Offenlegungsprozesse sind labyrinthische selbstreferentielle Prozeduren, ihre formalen Spuren nicht zwingend sinnhaft. Irgendein Paragraph mag diese Schwärzung eben erfordern.

In diesem Bericht waren einige Absätze von Anfang an als U, also „unclassified“ eingestuft, hätten also ohne Offenlegung offenbart werden dürfen. Die Anzeige des Whistle-Blowers, die als Anlage beigefügt ist, ist ebenfalls offen, hat ihrerseits aber wieder eingestuften Anhang.

Allein diese Strukturierung fordert den verfassenden Personen hohe Disziplin ab. Jane Rosenberg ist in der New York Times (via Daring Firefall) des Lobes für die schriftstellerischen Qualitäten des Whistle-Blowers voll. Diese Präzision, das klare Auf-den-Punkt-Kommen, ist allerdings eine Grundvoraussetzung für Beamte, die Vorlagen im politiknahen Bereich zu verfassen haben.

Was folgt daraus?

Die Komplexität der Geheimhaltungspraktiken sollte deutlich geworden sein. Sie sind auch in Demokratien nötig, um legitime Entscheidungsprozesse zu schützen. Gleichzeitig bergen sie das Risiko des Missbrauchs durch Vertuschung von Machtmissbrauch. Eben um diesen Verdacht geht es. Der offengelegte Computerausdruck des Gesprächsprotokolls ist allein noch wenig aussagekräftig. Es müsste der Registraturzusammenhang untersucht werden, also einerseits die Einstufungspraxis der Protokolle von Telefonaten des US-Präsidenten mit ausländischen Staats- und Regierungschefs, andererseits der Inhalt jenes besonders gesicherten Computersystems auf weitere „Tresor-Akten“ Trumps. Jedenfalls mag sich Trumps politisches Schicksal auch daran entscheiden, ob in diesem Zusammenhang „SECRET/ORCON/NOFORN“ Routine war oder einen Verschleierungsversuch anzeigt.

Bereiten die Experten des National Security Archive an der George-Washington-University schon ihre genau gezielten Anträge nach dem Freedom of Information Act vor, um diesen Zusammenhang zu erschließen? In den USA ist der Umgang der Öffentlichkeit und der Wissenschaft mit Geheimhaltung und Informationsfreiheit wesentlich professioneller als in Deutschland. Das hat natürlich auch damit zu tun, dass es ein Informationsfreiheitsgesetz des Bundes bei uns erst seit 2006 gibt.

Das Phänomen der Geheimhaltung als rein formal arbeitendes System, das bestimmt, aus welchem Quellenkorpus besonders sensible Teile der Zeitgeschichte geschrieben werden kann, verdient auch in Deutschland mehr Aufmerksamkeit – was etwas anderes ist als politisierter Aufklärungs-Furor, der überall das Schlimmste wittert. Unbefangene Neugier und Freude am Verstehen sollte auch hier der primäre Antrieb sein, Aktenkunde zu betreiben. Dass daraus aber vielleicht verfassungsrechtliche und staatsbürgerliche Schlüsse gezogen werden können, beweist den Wert dieser Disziplin.

Zitierempfehlung: Holger Berwinkel, Trump, das Selenskyj-Protokoll und die Geheimhaltung, in: Aktenkunde, 29. September 2019, https://aktenkunde.hypotheses.org/1609.

Titelbild: Ukrainische Präsidentialverwaltung über Wikimedia CommonsCC-BY 4.0

Literatur

Barrera, Giulia (2011): „La diplomatica dei diplomatici. Leggere i telegrammi on line del Dipartimento di Stato“. In: Archivi e computer 21 (1), S. 5–39.

Berwinkel, Holger (2019): „Probleme einer Aktenkunde der Zeitgeschichte“. In: Schöggl-Ernst, Elisabeth u. a. (Hrsg.) Die Zukunft der Vergangenheit in der Gegenwart. Archive als Leuchtfeuer im Informationszeitalter. Wien: Böhlau (Veröffentlichungen des Instituts für Österreichische Geschichtsforschung 71), S. 57–70 (online).

Hering, Rainer/Kretzschmar, Robert (Hrsg.) (2013): Zeitgeschichte, Archive und Geheimschutz. Beiträge einer Sektion auf dem 49. Deutschen Historikertag 2012 in Mainz. Stuttgart: Kohlhammer.

Hochedlinger, Michael (2009): Aktenkunde. Urkunden- und Aktenlehre der Neuzeit. Wien, Köln, Weimar: Böhlau.

Meisner, Heinrich Otto (1969): Archivalienkunde vom 16. Jahrhundert bis 1918. Leipzig: Koehler & Amelang.

Niederhut, Jens/Zuber, Uwe (Hrsg.) (2010): Geheimschutz transparent? Verschlusssachen in staatlichen Archiven. Essen: Klartext (Veröffentlichungen des Landesarchivs Nordrhein-Westfalen 34).


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